作 者：
范志勇（中国人民大学经济学院副书记）
傅 琰 （中国人民大学经济学院本科生）
来 源：微信公众号「中国宏观经济论坛（CMF）」
2025年4月美国政府宣布实施“对等关税”，全球贸易秩序受到重大冲击。一时间这些关税不由得使人们联想起1930年美国实施的《霍利-斯穆特关税法案》。历史往往以惊人的相似性重演，回顾20世纪30年代的这场贸易战，可能对今天我们应对“特朗普2.0时代”的冲击提供借鉴。
一、二十世纪20年代的农业萧条
在20世纪20年代，美国贸易保护政策的重心从保护制造业转向保护农业。在第一次世界大战期间及战后美国农业遭遇了“过山车”般的变化。战争期间，随着国外对粮食的需求激增，农产品价格翻了一番。根据图1中农产品批发价格指数，战争开始初期的1915年，价格指数为43.7,而战争刚刚结束的1919年价格指数竟然达到96.4，比1915年增长了整整1.2倍。[1]整体物价水平也在1916年之后的5年内达到年均10%-15%的增长率水平。农产品价格激增引发了一波土地投机潮和对机器及房屋的巨额投资，这些无疑都将推高农场主的债务水平。
图1、1913-1940年农产品批发价格指数和GNP平减指数增长率数据来源：Historical Statistics of the United States (Colonial Times to 1970)
农产品价格飞涨不仅带来了对农产品和土地的投机，也带来了紧缩的货币政策。这也是1913年美联储正式成立以来第一次实施大规模紧缩政策。随着1920-1921年货币政策条件收紧，农产品价格直线下滑，从1919年到1921年农产品批发价格指数从96.4下降到54.1，短短两年内降幅达到44%。农民财务压力陡然加剧。相比整个20世纪20年代制造业稳定增长，农业却陷入漫长的萧条期。农民收入直至1925年才恢复到1914年战前的水平，而且在1930年前基本没有增长。农产品价格下跌导致农民实际债务余额迅速增长，所以越来越多的农场破产。农场丧失抵押品赎回权的情况从1913年至1920年的3%上升至1921年至1925年的11%，随后在1926年至1929年达到令人咂舌的18%。[2]这就是20世纪八九十年代才被广为熟悉的“通货紧缩”机制。农民迫切要求政府对他们进行救助。
二、在关税政策上缴械投降的民主党蜗牛配资
由于当时美国的劳动力大军中有近1/4从事农业生产，是一个不可忽视的选民群体，所以两大政党不能对农业的极端困顿视而不见。在1928年大选期间，民主党和共和党都针对性地提出了应对农业危机的策略，见表1。
共和党提出“关税平等”方案。当时，制成品的平均关税在45%左右，而农产品的平均关税只有22%左右。农业利益集团的代表要求提高农产品的进口关税，使其达到和制造业产品相同的水平。但事实上这样的方案对美国农业帮助非常有限。因为此时美国已成为世界上最主要的农产品出口国之一，农业部门严重依赖国际市场，而农产品进口则非常有限。可想而知，上调农产品进口关税对农业的救济作用不大。1920年共和党赢得大选后在1921年通过的《紧急关税法案》和1922年通过的《福尼特-迈坎伯关税法案》都未能有效改变农业部门面临的困境就是这个原因。这迫使国会提出新的方案。
民主党提出的则是“非关税方案”，例如建议推出联邦贷款和合作营销安排，让政府以担保价格和出口补贴采购剩余农产品等等，用以推高国内农产品价格。但是以时任美国总统柯立芝（1923-1929年任美国总统）为代表的反对者攻击该方案，认为该方案“违宪”，且只代表部分群体的利益。不过，可以发现的一个有趣的现象是，在这一时期民主党似乎已经没有独立的关税政策主张。事实上，在关税政策上“民主党基本上缴械投降，甚至在政策上向共和党靠拢”。在1928年大选期间，民主党总统候选人纽约州的阿尔弗雷德·史密斯本身就是支持高关税的保守派。他之所以能够获得党内候选人提名，就是民主党希望使自己的关税立场能够接近共和党，以迎合工商界的诉求。民主党在竞选期间，甚至认可了保守派共和党在制定关税税率时采用的标准，即“每项税率的极限必须是国内外生产成本的差异，同时还要充分保障美国劳动者的工资水平”。因此，民主党不再将关税改革作为本党的决定性议题。
表1、1928年大选期间民主党和共和党应对农业萧条的政策主张
尽管民主党在关税政策上已经全面缴械投降，但在1928年的大选中共和党还是全面压制民主党。共和党人胡佛成功当选为美国总统，他强调“适当的关税是救助农业的基石”，主张提高农业关税，下调工业关税。在胡佛总统正式就职前，众议院就已经开始着手制定关税法案，以满足中西部农业利益集团提高关税的诉求。1929年3月，胡佛总统发表就职演说，呼吁国会召开特别会议，对“农业救助和有限关税调整”采取行动，他要求“有效地调整农产品关税，以弥补高成本和高生活标准使农民蒙受的损失”。[3]
三、“挂羊头卖狗肉”与处处夹带私货的立法过程
然而随后的关税法案修订过程却严重背离了共和党竞选的初衷。在整个20世纪20年代，美国经历了长期的经济繁荣，并且成为当时世界最大的债权国和贸易顺差国。当时只是美国农业部门遭遇了长期的萧条。这与21世纪第二个十年的美国经济存在明显的差异。
因此，这次关税法案调整的初衷是保护和振兴美国农业部门。但是在立法过程中，各个利益集团以否决法案为要挟，导致关税法案逐渐扩展到大多数的商品领域。经过漫长的讨价还价，这部被称为《霍利-斯穆特关税法案》的法案最终于1930年6月得以通过。但是众所周知，在此之前的1929年10月随着金融危机的爆发，全球经济已经进入大萧条。因此关税法案的出台在大萧条爆发足足半年之后，显然选在了错误时机。
不仅如此，与现代关税主要采取从价税为主的形式不同，20世纪30年代美国关税中还有相当大比例采取的从量税，也就是对每一单位进口商品征收固定金额的关税。在大萧条期间，随着商品价格不断下降，事后关税税率会不断上升。1929年经济危机爆发后，全球需求锐减，进口商品价格暴跌（1929-1933年累计下跌49%）。这导致美国实际关税水平被动飙升至接近60%的水平，远超法案本身的设计。这造成了关税和物价水平下降的螺旋式恶性循环。商品价格越低，事后关税水平越高。关税水平越高，进口需求越小，需求不足导致商品价格进一步下降。由此导致大萧条的进一步恶化。
回顾法案的制定过程：1929年3月胡佛总统一上任蜗牛配资，1929年5月众议院筹款委员会主席霍利就提出了他们的关税方案。这部法案草案提高了845项现行关税的税率，降低了82项税率。关税委员会对该报告的计算表明，在众议院提交的议案里，进口商品的平均关税从34.6%上升至43.1%；并且工业品的关税上调幅度超过了农产品的关税上调幅度。
尽管《霍利关税法案》在众议院引起了较多争议，但由于共和党在国会的多数党地位相当稳定，众议院于1929年5月28日通过《霍利关税法案》，并提交参议院财政委员会。财政委员会主席斯穆特是一位坚定的贸易保护主义者。而在参议院内部，代表中西部利益的部分共和党人和代表南部利益的部分民主党人对众议院草案中工业品关税上调幅度超过了农产品关税上调幅度大为不满，甚至成立了跨党派的“反关税联盟”。这一时期，不仅各党派之间，甚至党派内部关于关税也存在尖锐的冲突，见表2。随后，财政委员会开始了一场从1929年5月一直延续到9月的艰苦卓绝的听证会。在此期间，无数生产者利益集团的代表出现在委员会，要求提高与其产品存在竞争关系的进口品的关税。9月初，参议院财政委员会提交了自己的法案版本，在众议院提交的法案版本中提高了177项关税，下调了254项关税。这版法案又毫无疑问地引发了大量的特别是来自民主党人的不满。由于分歧过大，最终参议院不得不启动了“全院委员会”程序来审议这部法案，即任何参议员都可以提出修正案，或要求对具体产品的关税进行投票。这一法案最终沦为一场极端民主化决策的结果。
表2、20世纪20年代末美国分党派分地区的关税诉求
随后参议院开始启动自身的立法程序，在此期间随着大萧条导致经济前景愈发暗淡，参议院内部反对削减工业品关税的议员又重整提出新的修正案。他们互投赞成票以通过对彼此有利的提案，成功扭转了很多全院委员会已投票通过的关税削减内容。法案的投票结果使中西部地区的共和党相当沮丧，他们认为这部法案背叛了农民的利益，被工业利益集团游说者利用，将工业品的关税提高至一个新的水平。1930年3月24日参议院完成了对法案的审议，共计对众议院提交的法案提出了1253项涉及技术层面或关税调整的修正案。
1930年4月，参众两院协商委员会开始着手处理两部法案之间的差异。1930年6月参议院和众议院最终都通过了协商委员会报告。但是这部法案招致大量不满与反对。此时戏剧性的一幕发生了，1028名经济学家共同签名发表了一份声明，并刊登在1930年5月5日《纽约时报》的头版，称高关税大错特错。尽管这部法案受到各种批判，但胡佛总统并不打算否决本党提出的法案，毕竟共和党执掌的国会已经按照他的要求制定了关税法案，并且纳入了弹性关税条款，放弃了出口补贴计划。1930年6月，《霍利-斯穆特关税法案》最终由胡佛总统签字生效。
图2、20世纪30-40年代美国关税税率数据来源：Historical Statistics of the United States (Colonial Times to 1970)
《霍利-斯穆特关税法案》在归入税则号列的3295下应税税目中，最终上调了890项税率，下调了235项税率，剩下2170项适用的税率沿袭了现行税则，将应税进口产品的平均税率从1922年的35.7%提高到1930年的41.1%。此后20世纪30年代初的通货紧缩放大了《霍利-斯穆特关税法案》的影响，应税商品的实际关税税率在通货紧缩的作用下在1932年达到接近60%。令人感到讽刺的是，发起这一提案的共和党进步派本以为关税调整有助于自己代表的农业选民，他们徒劳的希望实现农业与工业的关税平等。但是，一旦对某些利益集团打开了调整关税的大门，这些利益集团就会欣然地为自己谋求利益。1929年到1932年间，美国的进口额减少了41%，其中一半是关税上调造成的。长达一年多的关税立法，并没有让美国农业纾困的情况得到改变。
直到1933年美国罗斯福政府上台，经过激烈的党派之间以及执政党内部之间激烈的斗争，美国政府才开启与其他国家缓和国际贸易的外交努力。但是这些努力并不意味着美国由此转向所谓的自由贸易，而仅仅是为美国企业开拓国际市场所作出的权宜选择。
四、全球性反制和关税战
《霍利-斯穆特关税法案》另一个意想不到的后果是引发了全球性反制和关税战。美国关税法案通过后立即引发主要贸易伙伴国的报复。加拿大、法国、意大利等国迅速对美国产品加征关税或实施反补贴措施。其中加拿大对1/3的美国进口商品征收反补贴税；不仅如此，还削减来自英国的进口商品关税，进一步将美国挤出市场。相比之下，一些欧洲大国，如英国、法国、德国对美国相对比较克制，没有采取直接报复美国的行动。这往往是由于这些国家与美国签署了通商条约，必须为美国产品提供最惠国待遇，不能对美国采取报复手段。而一些欧洲小国对美国直接采取了行动，如西班牙、意大利、瑞士和葡萄牙等。例如，1930年7月西班牙通过新的关税法，收回赋予美国产品的最惠国待遇，对美国出口到西班牙的主要产品，特别是汽车、缝纫机和剃须刀片等采取歧视性关税政策。美国出口至西班牙的汽车在三年间减少了94%，而英国、德国和加拿大出口至西班牙的机动车没有受到关税的影响，因此销量飙升。[4]意大利也瞄准了汽车、农机和收音机，这些产品全部是从美国进口的。由于美国对钟表征收了高关税，所以瑞士的各个群体义愤填膺，联合起来集体抵制美国产品。
除此之外，在美国关税大棒下，一些国家达成区域贸易协定的意愿增强。英国利用大英帝国的往日余晖以及英镑作为集团货币的特殊地位，与前殖民地国家，包括加拿大、澳大利亚、南非等国签订《渥太华协议》，建立帝国特惠制，将美国产品排除在殖民地市场之外。德国也与一些东欧国家建立特惠贸易贸易圈，强化对资源的控制。
在全球贸易战下，美国的国际贸易出现雪崩式下滑。出口从1930年关税法案通过时的52.4亿美元下降至1933年的16.1亿美元，下降幅度接近70%。进口则从1930年的44.0亿美元下降至1933年的13.2亿美元，下降幅度也接近70%。贸易顺差从1930年的8.4亿美元下降至1933年的2.9亿美元，见图3。
图3、1930-1940年美国国际贸易收支（百万美元）数据来源：Historical Statistics of the United States (Colonial Times to 1970)
贸易战的影响绝不局限于贸易领域。二十世纪30年代的这场贸易战之所以破坏性如此严重，是因为贸易战叠加了当时全球金融体系的崩溃和全球经济大萧条。由于美元是当前最主要的国际货币，贸易摩擦在阻断正常贸易流动的同时打乱正常的金融流动。一些发展中国家由于无法获得美元收入而陷入国际收支危机。
总体来说，二十世纪30年代初的这场贸易战深刻表明，单边保护主义终将加剧全球经济衰退与政治动荡。当前国际环境下，需以历史为镜，坚持多边主义，通过制度型开放和科技创新增强经济韧性，推动构建更具包容性的全球贸易体系和国际金融体系。唯有如此，才能在风云变幻的国际竞争中把握主动，为构建人类命运共同体创造有利外部条件。
[1]1967年的价格=100。
[2]参见Alston（1983）。
[3]胡佛：《胡佛总统就职演说》（1929年3月4日）
[4]参见Jones（1934），第53页。
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